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一、引言
近年来地方政府投融资平台贷款总体规模膨胀。至2010 年，投融资平台公司政府性债务余额49710. 68 亿元，占地方政府性债务余额的46. 38%。2012 年底地方政府投融资平台债务余额比2010 年增长22. 50%。截至2013年6 月底，地方政府投融资平台公司政府性债务余额69724. 42 亿元，成为地方政府债务的主要举借主体。与此同时，不同地区的政府投融资平台债务在规模和增速上均显现出明显的地区差异性，有11 个省区的投融资平台余额合计规模约占全国投融资平台的63. 8%，有12 个省区的投融资平台新增贷款合计规模约占全国的70. 9% ，地方政府投融资平台贷款的区域分布差异极大。
地方政府投融资平台债务资金的86. 77% 用于市政建设、土地收储、交通运输、农林水利、生态建设等公共基础设施项目。基于公共基础设施项目建设资金与地方财政收入的期限结构的匹配问题、基础设施服务的成本与收益的代际分布特征这两方面因素的考虑，地方政府通过对外举债融资为基础设施项目建设筹集资金具有内在的合理性，但是并不意味着举债规模能够在促进城市建设或者改善基础设施的名义下无限扩张。由于地方政府投融资平台投建的大量基础设施项目并不能产生足够的现金流，贷款偿付资金将依赖于地方财政性资金的支持，因此，地方政府投融资平台的债务偿付能力与地方政府的可支配财力紧密相关。地方政府真正能用于偿付投融资平台债务的真实可支配财力主要依靠土地出让金以及来自地方一般预算收入的部分资金安排，地方政府应当根据本地区可承受还本付息的能力，来确定适度的投融资平台债务规模。然而，部分地区的地方政府投融资平台大大超过自身承受能力过度举债，引起投融资平台贷款的偿付风险凸显。
我国不同地区的地方政府投融资平台贷款的规模、增速以及由此导致的偿付风险存在明显的地区差异。政府行为只是一种表面结果，更深层次的是官员行为，政府行为其实是作为实体的官员动机的体现。我国地方政府投融资平台的法定代表人和高级管理人员主要由地方政府官员兼任，地方政府官员拥有地方政府投融资平台的所有权、融资和投资的决策权。因此，本文从地方政府官员行为动机的视角出发，研究地方政府官员晋升激励对地方政府投融资平台举债有什么影响? 各地区投融资平台债务规模、增速和风险的差异性是否与地方政府官员的晋升动机有关? 经济责任审计作为对地方政府领导干部权力运行的监督机制，是否能影响地方政府投融资平台举债行为?
本文的研究发现，地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府官员就越有动力融资，地方政府投融资平台债务增长速度越快，债务风险越大。并且，官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响受到经济责任审计的约束。地方审计机关实施的经济责任审计处罚力度越大，越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投融资平台债务的激励程度，进而降低地方政府投融资平台债务增长速度和债务风险。结果表明，地方审计机关可以通过实施经济责任审计处罚发挥威慑和警示作用，增加地方政府官员违法违纪的心理成本，使他们基于对惩罚的恐惧和对政治前途的考虑，抑制因晋升竞争而进行过度融资的冲动，降低地方政府投融资平台债务增长速度和债务风险。
相比以往的文献，本文的贡献主要有两点:将地方政府投融资平台举债行为推进到背后的实质性个人———官员，深入挖掘地方政府官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响，丰富了地方政府债务形成机制的研究。深入探讨了经济责任审计监管地方政府官员举债行为的基本原理和作用机制，丰富了地方政府债务监管机制的研究，为进一步加强经济责任审计的监管力度提供了理论支撑。余文结构安排如下: 第二部分是制度背景、理论分析和研究假设的提出; 第三部分是研究设计; 第四部分是实证检验结果; 第五部分是稳健性测试; 第六部分为研究结论与政策建议。
二、制度背景、理论分析与研究假设
( 一) 地方政府官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响
中国是政治集权和经济分权相结合的国家，地方政府官员是上级任命的而不是地方选举出来的，这是中国现有政治体制的非常重要的特性。上级政府通过晋升锦标赛选拔下级政府官员，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定。在经济分权改革的推动下，经济增长速度成为官员升迁的考核标准。地方政府官员在晋升激励下，有动力促进地方经济增长。周黎安等发现省级官员在任期间良好的经济增长绩效能够显著提高其晋升和连任的概率，官员的升迁概率与省区GDP 的增长率呈显著的正相关关系。刘瑞明和白永秀构建官员晋升激励与经济发展的分析框架进行分析，指出政治治理结构中官员晋升激励构成了中国经济增长的重要来源。徐现祥和王贤彬验证了地方官员会对晋升激励做出有利于辖区经济增长的反应。
地方政府官员晋升激励促进了我国经济增长，但是也带来地方政府的投资扩张等问题。地方政府每一届领导班子及主要官员的任期是5 年，地方政府官员为了在任期内实现快速的经济增长目标，加速投资是短期内最直接和快速的手段。在经济增长的投资、消费、出口三驾马车中，投资是经济快速增长的主要推动力，经济的增长与基础设施投资之间往往存在着正向的联系，经济增长需要依赖大量不可分割的基础设施投资。因此，地方政府官员晋升激励对于地方政府的基础设施投资具有刺激作用。王贤彬等发现地方政府官员晋升竞争的加剧推高了当年地方投资增长率，也增加了当年地方投资扩张的概率。张军等指出地方政府官员晋升竞争的重要策略就是投资当地的基础设施以吸引外商直接投资( FDI) ，进而实现经济增长和改善政绩。周黎安探讨了官员政治晋升博弈导致的地区盲目投资和低水平重复建设问题。
在地方财政收入有限情况下，地方政府官员为了支持本地投资规模的扩张，在晋升锦标赛中获胜，会采取各种手段攫取金融资源。地方政府官员对金融机构有着很强的影响力，在很大程度上掌控对金融资源的实际配制权，可以通过各种隐形方式对金融机构信贷配置施加行政干预，包括地方性城市商业银行、国有大型商业银行分支机构和股份制商业银行分支机构。由于地方政府不仅拥有城商行的控股权，而且其经营者也大多由政府任命，地方政府官员可以对城市商业银行进行控制型干预，对国有商业和区域型股份制商业银行进行属地型干预。因此，地方政府官员通过财政拨款或者注入土地、股权等资产发起、设立地方政府投融资平台公司，绕开现行的“地方各级预算不列赤字”的规定，从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门的规定，获取银行贷款，进而将资金用于当地政府的基础设施建设。刘煜辉和陈晓升发现国有商业银行和股份制商业银行已经超越以国家开发银行为首的政策性银行，成为地方政府投融资平台最主要的资金提供者。国有商业银行和股份制商业银行的地方政府投融资平台贷款余额占比约为55. 7%，城市商业银行占比约为7%。
综上所述，在晋升激励下，地方政府官员存在投资冲动，为突破资金的约束，通过成立地方政府投融资平台公司从金融机构贷款，导致地方政府投融资平台债务增加，债务风险增大。根据以上分析，我们提出假说1:H1: 地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府官员就越有动力融资，地方政府投融资平台债务增长速度越快，债务风险越大。
( 二) 经济责任审计对地方政府官员举债行为的监管
党政领导干部经济责任审计将对人和对事的监督明确地结合在一起，是对特定人群公共权力进行监督的手段，也是考核和选拔领导干部的重要手段。《经济责任审计条例》规定，地方政府领导干部因晋升等原因离开所任职岗位，应当依法接受经济责任审计。目前我国党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到了省部级，标志着审计对象职级的提高，审计范围的扩大。
受托经济责任关系乃经济责任审计产生的首要前提，促进和保证主要领导干部受托经济责任得以全面有效履行是经济责任审计的首要目标。经济责任审计通过界定领导干部经济责任，揭示领导干部个人责任，确认和解除领导干部任期目标经济责任的履行情况。在地方政府投融资平台举债过程中，地方政府官员的受托经济责任包括偿还责任、合规责任、效益责任等，即地方政府官员应该保证地方政府投融资平台举借的债务按时偿还，有责任应用适当的方法、程序来保证举债过程合乎法律、法规和合同的规定，并负责债务资金使用的经济性、效率性和效果性。然而，有些地方政府官员未恰当履行受托经济责任，为实现经济增长目标，不顾本地的财政收入状况大规模举债，导致地方政府债务偿付风险的增加。因此，地方政府债务成为党政领导干部经济责任审计的重点内容。《关于2007 年经济责任审计工作的指导意见》明确提出经济责任审计应重点关注府财政负债尤其是县乡两级负债的规模、结构、成因、偿还能力及风险情况。2010 年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确指出地方政府主要领导干部经济责任审计的主要内容包括政府债务的举借、管理和使用情况，政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况。在2012 年的审计工作会议上，刘家义审计长表示经济责任审计应特别关注地方政府性债务情况，关注地方政府性债务资金用于过多超前建设和形象工程等问题。
经济责任审计结果是考核和提拔被审计领导干部的重要依据，将记载进入被审计领导干部本人档案，直接关系到领导干部的晋升，必将对领导干部起到一定的威慑作用。审计处罚机制是经济责任审计发挥威慑作用的重要机制保证。根据《审计法》的规定，地方审计机关有权根据经济责任审计结果，对地方政府官员进行处罚，将违法违纪领导干部移交纪检、检察机关和司法机关。10 多年来，全国审计机关对43 万多名领导干部进行了经济责任审计，查出个人经济问题金额20 多亿元，移送纪检和司法机关7200 人，给予免职、降职等处分。审计处罚通过对违法违纪领导干部的处罚，使其不再违规，使企图违法违纪的领导干部基于对惩罚的恐惧决定不违规。李江涛发现地方审计机关经济责任审计中移送司法纪检部门处理的人数越多，越能促使该地区领导干部节约使用经费，降低行政成本。刘更新提出地方审计机关经济责任审计移交司法检察机关案件的数量与政府治理效率显著正相关，经济责任审计提高了政府治理效率。
因此，我们认为，地方审计机关可以通过实施经济责任审计处罚发挥威慑作用，使地方政府官员出于对政治前途的考虑和对惩罚的恐惧，规范融资行为，抑制为实现晋升而过度融资的冲动。根据以上分析，我们提出理论假说， 地方审计机关实施的经济责任审计处罚力度越大，越有可能降低地方官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响程度，从而降低地方政府投融资平台债务增长速度，降低地方政府债务风险。
三、研究设计
( 一) 检验模型，模型中涉及的变量有:
1. 被解释变量
本文分别以地方政府投融资平台债务增长率( GL) 和地方政府投融资平台债务风险( RISK) 衡量地方政府投融资平台债务情况。我们选取了各省发行城投债券的地方政府投融资平台作为研究主体，将其从银行贷款的数据加总作为统计各省地方政府投融资平台债务的衡量指标。并且，地方政府主要依靠土地出让金及一般预算收入偿还地方政府投融资平台债务，因此，地方政府投融资平台债务增长率( GL) =本年度地方政府融资平台债务余额上年度地方政府融资平台债务余额地方政府投融资平台债务风险( RISK) =本年度地方政府融资平台债务余额地方政府一般预算收入余额+ 土地出让金收入余额
2. 解释变量
基于我们在本文的讨论，我们选取了以下主要解释变量: 官员晋升激励程度的衡量指标为各省实际GDP 增长率( GDP) 、经济责任审计处罚人员数量( DIS) 、预算软约束( BUD) 和金融市场化指数( DCREDIT) 。
我们采用各省实际GDP 增长率( GDP) 来间接衡量政府官员晋升激励的程度。因为地方政府官员的晋升竞争主要表现为政绩竞争，政绩竞争主要表现为经济增长竞争。地方政府官员晋升激励强度越大，越有动力促进地区经济增长，地区实际GDP 增长率越高。实证研究也发现地方政府官员晋升激励促进了我国经济增长。钱先航等基于GDP 增长率、财政盈余、失业率构造了官员晋升激励指数。朱英姿和许丹基于GDP 增长率构造了单项晋升激励指标。因此，我们选择各省实际GDP增长率( GDP) 作为衡量地方政府官员晋升激励的指标。估计系数β1表示地方政府官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响。
另外一个变量是经济责任审计处罚力度。我们选取前一期的经济责任审计的数据，因为经济责任审计处罚对领导干部的威慑力在下一期才能体现。借鉴李江涛( 2009)的指标，本文采用经济责任审计处罚人员数量( DIS) 作为衡量指标，经济责任审计处罚人员数量是指地方审计机关根据经济责任审计结果，将违法违纪领导干部移交纪检、监察机关和司法机关处理的人员数量，处罚人员数量越多，说明经济责任审计处罚力度越大。根据我们的分析，官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响受到经济责任审计的约束，因此我们在解释变量中加入了经济责任审计处罚力度与晋升激励强度的交叉项来把握这种作用。根据已有文献，控制变量包括预算软约束( BUD) 和金融市场化指数( DCREDIT) 。Goodspeed 、Wildasin认为地方政府在面临着预算软约束的情况下，有进行过度借款的动机。我们采用政府预算外收入GDP衡量地方政府预算软约束的程度，并进行了对数化处理。。朱英姿和许丹( 2013) 发现政府对于金融资源的控制会受到金融市场化的制约。提高金融市场化水平，有助于优化金融机构治理结构，抑制地方政府干预金融资源。我们采用“金融业的市场化”指数衡量金融市场化程度，具体包含“信贷资金分配的市场化”和“金融业的竞争”两个子指数。
( 二) 样本与描述统计
本文选取2007—2011 年29 个省的数据，以各省发行城投债券的地方政府投融资平台作为样本，将其从银行贷款的数据加总作为衡量各省地方政府投融资平台债务的指标。地方政府投融资平台从银行贷款的数据来源于WIND数据库，经济责任审计的数据来源于《中国审计年鉴》，预算外收入的数据来源于《中国财政年鉴》，GDP 增长率的数据来源于CSMAR 数据库。研究变量的描述统计。各省地方政府投融资平台的债务增长率的平均值( GL) 为1. 636，最小值1. 052，最大值4. 45，说明我国地方政府投融资平台债务快速增长，增速差异显著。地方政府投融资平台债务风险( RISK) 最小值为0. 782，最大值为3. 97，表明各地区偿债能力有显著差异，部分地区存在债务风险。各省实际GDP增长率( GDP) 的平均值为10. 273，最小值为0. 712，最高的地区为40. 192，说明各地区的官员晋升激励的强度差别比较大。经济责任审计处罚人员数量( DIS) 的标准差为1. 259，最小值为2，最大值为38，说明各地区审计机关的经济责任审计处罚力度存在明显的差异。金融市场化指数( DCREDIT) 的最小值为0. 85，最大值为12. 84，标准差为2. 9628，说明各地区金融市场化程度差异比较大。
四、实证检验结果
GDP 的回归系数显著为正，说明地方政府官员的晋升激励强度会显著影响地方政府投融资平台债务增长速度。官员晋升激励强度越大的地区，地方政府官员就越有动力融资，地方政府投融资平台债务增长速度越快。GDP 与DIS 交互项的回归系数显著为负，说明经济责任审计的处罚会弱化官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响。地方审计机关根据经济责任审计结果，将违法违纪领导干部移交纪检、监察机关和司法机关处理的人员数量越多，越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投融资平台债务的激励程度，进而降低地方政府投融资平台债务增长速度。DCREDIT 的回归系数显著为负，表明地区金融市场化水平的提高，可以抑制地方政府官员对金融资源的干预，降低地方政府投融资平台债务增长速度。BUD 的回归系数为正，但在统计意义上不显著，说明地方政府面临的预算软约束对地方政府投融资平台债务增长速度的作用不显著
GDP 的回归系数显著为正，说明地方政府官员的晋升激励强度会显著影响地方政府投融资平台债务风险。地方政府官员晋升激励越大，越有可能不顾本地的财政收入状况大量举债，导致地方政府投融资平台债务风险越大。GDP与DIS 交互项的回归系数显著为负，说明地方政府官员晋升激励对地方政府投融资平台债务风险的影响将受到经济责任审计的约束。DCREDIT的回归系数为负，BUD 的回归系数为正，但是在统计意义上都不显著，说明地区的金融市场化水平和面临的预算软约束程度对地方政府投融资平台债务风险的作用不显著。
五、稳健性检验
我们改变地方政府官员晋升激励指标的衡量方法，采用固定资产投资增长率( FAI) 来衡量地方政府官员晋升激励的强度，结果发现固定资产投资增长率( FAI) 与地方政府投融资平台债务增长率( GL) 、地方政府投融资平台债务风险( RISK) 显著正相关，固定资产投资增长率( FAI) 和经济责任审计处罚力度( DIS) 的交叉项的回归系数显著为负，结论没有显著变化。
六、研究结论与政策建议
本文以2007—2011 年中国29 个地区的年度数据为样本，实证检验了地方政府官员晋升激励强度和地方审计机关经济责任审计处罚力度对地方政府投融资平台债务的影响。研究发现，地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府官员就越有动力融资，地方政府投融资平台债务增长速度越快，债务风险越大。并且，官员晋升激励对地方政府投融资平台债务的影响受到经济责任审计的约束。地方审计机关实施的经济责任审计处罚力度越大，越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投融资平台债务的激励程度，进而降低地方政府投融资平台债务增长速度和债务风险。结果表明，地方审计机关可以通过实施经济责任审计处罚发挥威慑和警示作用，增加地方政府官员违法违纪的心理成本，使他们基于对惩罚的恐惧和对政治前途的考虑，抑制因晋升竞争而进行过度融资的冲动，降低地方政府投融资平台债务增长速度和债务风险。
基于以上结论，我们提出以下政策建议:以目标经济责任书或者任命书的形式，明确地方政府官员任期内在地方政府投融资平台债务举借、使用和偿还环节的经济责任，为地方审计机关提供评价依据。实现经济责任审计处罚的公开透明，推行经济责任审计结果公告制度，详细披露地方政府官员在地方政府投融资平台举债过程中的受托经济责任履行情况，更好地发挥审计处罚的威慑作用。整合审计资源，领导干部经济责任审计应结合财政审计、金融审计、投资项目绩效审计，科学评价地方政府官员在地方政府投融资平台债务方面的责任履行情况。